关于修订完善政策法规体系

 依法推进我市民营经济发展的建议

作者：民建贵阳市委

　

2009年7月23日至24日，中共贵州省第十届委员会第五次全体（扩大）会议在贵阳举行，审议通过了《中共贵州省委贵州省人民政府关于大力推进个体私营等非公有制经济又好又快发展的意见》（《意见》），2010年元月8日，《贵州省中小企业促进条例》经贵州省第十一届人大常委会第十二次会议审议通过，将于今年3月1日正式实施。《条例》是全省第一部关于促进中小企业发展的地方性法规，《条例》的颁布实施，他标志着全省中小企业的发展进入了法制化、规范化的轨道，全省促进中小企业工作全面进入了依法行政、依法指导服务的新阶段。

《条例》肯定了中小企业在经济社会发展中的重要地位和作用，明确了各级政府及工作部门促进中小企业发展的职责，规定了中小企业创业扶持、技术创新、市场开拓、资金支持、信用担保、社会服务、权益保障等内容，具有一定的前瞻性和较强的可操作性。《条例》的颁布施行，对进一步统一思想认识、改善发展环境、完善政策法规体系、依法推动中小企业又好又快发展，具有十分重要的意义。

2009年11月27日，贵阳市委、市人民政府作出了《关于进一步扎扎实实发展非公有制经济的意见》。《意见》的颁布施行，使我市中小企业政策法规体系的进一步建立和完善具有了政策依据。所以，贵阳市应结合《条例》和两个《意见》的贯彻实施，从我市本地实际出发，进一步研究制定促进中小企业发展的政策措施，纳入规划，尽快修订完善2000年9月29日公布实施的《贵阳市促进非公有制经济发展办法》，把《办法》中限制非公有制经济发展的规定和门槛予以取消，在专项资金、创业扶持、技术创新、市场开拓、服务体系和体现我市非公有制经济发展的特色、优势等方面，把已经出台的那些具有针对性、可操作性的措施及配套政策放到到《办法》中去，以地方法规的形式，把国家和《条例》促进中小企业发展的政策法规落到实处，使我市中小企业发展纳入法制化、制度化、科学化轨道。否则，我市非公有制经济发展速度仍然偏慢、总量仍然偏低、分量偏轻、结构仍然不合理的状况无法从根本上予以改观。

影响非公经济发展的主要因素，各方面的有识之士仁者见仁智者见智，主要有以下几方面的看法：

1、税赋过重，是影响个体私营经济发展的重要因素。从横向比较，我市存在个体私营经济税赋过重、各类企业税收制度不统一的情况。由全国工商联编写的《中国民营经济发展报告No.6》（下称蓝皮书）在“中国民营经济税收报告”部分指出，2008年，民营经济税收占全国税收收入的13.6%，比2007年提高0.9个百分点，表明非公有制经济组织的税费在提升。

2、融资难是制约个体私营经济发展的“瓶颈”。调查表明：尽管货币环境极为宽松，但中小企业资金紧张状况并未得到有效缓解，2009年一季度与2008年底相比，乡镇企业、私营企业及个体户的短期贷款，占全国短期贷款余额比重毫无增长，仍为9.3%，而中长期贷款基本与小企业无关。日前，全国工商联并购公会、温州市信用担保行业协会共同发布的一份《2008年温州地区民间金融活动调研报告》显示，2008年温州流动的民间资本总体规模约为6000亿元，其中，用于民间融资性金融活动的总额约为2000-3000亿元左右，众多经营房地产、煤炭、棉花、石油、汽车和建设开发道路、桥梁、隧道、码头、水利、通讯、文化、教育、医院、体育、旅游和城市基础建设的业主已经把从地下钱庄借钱当成常态。这从一个侧面也反映出贷款难的确是一个难题。更关键的问题是，“4万亿”投资没能有效带动民间资本投资，反而对民营经济产生了“挤出效应”。当前多数中央投资，只是带动了地方政府和国有企业投资，进而带动银行大规模信贷投放，广大中小民营企业很难参与其中。目前电力、电信、石化、金融等许多高利润行业开放程度远远不够，而教育、医疗、文化等产业还需打破体制性垄断，吸引民间投资。鉴于此，今后我市投资计划应侧重对民生、医疗、保障型住房等领域的投资，加大对推动产业升级的投资，真正撬动民间资本，避免出现民间投资的“挤出效应”，甚至“国进民退”的现象。

3、各个部门之间的吃拿卡要、不正之风，使部分业主举步维艰。

上述各方面的情况都存在，甚至在某些方面还较严重。所以我们认为，应当尽快修订、完善《贵阳市促进非公有制经济发展办法》。理由是：

一、当前发展非公有制经济还面临着以下一些主要问题：

1、思想观念转变不够。各区市县对扶持非公有制经济发展的认识有了较大转变，力度也不断加大，但还有许多不尽如意的地方，有些部门和干部在思想上还存在恐私、歧私、避私现象，造成工作推诿，办事效率低，从某种角度上阻碍了非公有制经济的发展。

2、少数职能部门存在办事拖拉，推诿扯皮，工作效率低下的现象。少数政府职能部门的工作人员缺乏服务和扶持非公有制经济发展的紧迫感、责任感，因而在非公有制经济面临困难和市场障碍时，缺少主动服务意识，引导、帮助和支持尚显不足。有些企业去政府某些部门求解问题，一些本可以当天办结的事，却要让企业跑上数趟；有些本不难办的事，却要让来办事的人“过五关，斩六将”，请客送礼托关系，费尽心机才给予解决。许多非公有制经济人士认为，行政机关的工作效率不高。一些民营企业家说：“现在上层领导都很支持民营企业的发展，就怕和具体职能部门打交道，职能部门的门难进、脸难看、话难听、事难办，许多明明按规定可以批准或办理的事，偏偏给你拖着不办。”

3、政府部门公共信息渠道不畅。由于当前非公有制企业没有与政府部门建立起紧密的交流关系，而政府部门依旧按照计划经济时期的范围、途径分发文件，多是发给行政事业单位和国有企业，非公有制企业一般不在发放范围，致使政府及其相关部门优化投资软环境的各项信息难以及时传达给企业及其经营者。

4、政策环境不平等。近年来，由于强调招商引资，对外资（外地）企业给予了一些特殊优惠政策，如在审批手续、企业用地、税收等多个方面，能享受到的一些优惠政策，而本地企业却享受不到，因而影响了本地企业发展的积极性，使得一些有实力的本地企业产生了向外地发展的考虑，没有实力的企业也信心不足。政策环境不平等，导致市场主体平等竞争的原则遭到破坏，由此出现了“引来女婿，气走儿子”的现象。可以说，环境因素是制约其发展的最为重要的因素。

5、政府信用意识不强。在招商引资过程中对一些企业承而不诺，引进之后便不再信守诚诺，使得一些外地客商产生顾虑。有些政策朝令夕改，缺乏连续性和稳定性，妨碍了非公有制经济的再投入和再生产，不利于非公有制经济的正常发展。

6、对非公有制企业市场准入和经营拓展依然存在某些规制、标准上的限制和歧视。目前，我国80多种社会行业中，允许国有资本进入的有72种，允许外资进入的有62种，而允许私营企业进入的只有41种。一些允许外资进入的行业，如电信、能源、交通、金融、保险、水利等基础设施建设和市政工程项目仍限制个体和私营企业的资本进入，这不仅严重影响了个私企业投资者的信心，而且大大限制了非公有资本功能的发挥，成为影响非公有制经济发展的重大体制性障碍之一。目前，我市大量的个私企业主要集中于房地产、化工、普通机械制造、餐饮、日用百货经营等一些传统行业。

7、社会负担重。业内人士普遍认为我市非公有制企业负担过重，一是税收负担重。现行的税制中存在着税率过高、税赋过重、重复征税等弊端。如中小非公有制企业主集所有者与经营者于一身的特点，需要同时交纳企业所得税和个人所得税。二是一些不合理的摊派、捐助、赞助等费用，使得一些企业不堪重负。三是少数部门受利益驱动，思想仍然停留在管理者而不是服务者的意识上，以权谋私，以罚代管，乱收费、乱罚款、重复检查的现象仍比较严重。甚至有的基层执法人员罚款不给合法收据，有的甚至以赞助费名义拿走。

8、落实政策力度不够。虽然出台了扶持鼓励非公有制经济发展的政策措施。由于多种原因，有些政策落实不够，造成非公经济发展环境不够宽松。

9、中小非公有制企业信用度低，融资难问题仍然突出。由于我市非公有制企业绝大部分是中小企业，资本规模普遍较小，经济实力弱，透明度和资信度较低，因此商业银行为了降低信贷风险，对其发放贷款要求其必须提供相应的资产抵押。《办法》规定了贵阳市中小企业信用担保中心和工商联成立的风险担保公司是非公有制经济组织申请贷款的来源形式，但在实际中，区级扶持非公有制经济的资金有限，不能满足企业发展的需求。银行放贷门槛过高，大部分企业得不到支持。由于贷款难，绝大部分企业只能是通过积累的自有资金扩大生产规模。而这种积累往往难以承担企业的快速发展，这也是目前很多非公有制中小企业规模扩展慢的主要原因。目前一些产品科技含量高、市场前景好、产品附加值高的非公有制中小企业，也由于缺乏后续资金的支持，无法进行扩大再生产，有的甚至面临倒闭。

10、《办法》中“内外有别”的规定仍然存在。在《办法》第十四条中，外商投资企业享有一系列免征、减征企业所得税的规定和政策，而这些优惠政策并不适用于内资的非公有制企业。

二、修订、完善《办法》的几点建议：

（一）统一思想，转变观念。在广大干部尤其是职能部门的中层领导干部中进一步开展“执政为民，加快发展”教育活动，倡导干部以科学发展观、政绩观营造非公有制经济发展的环境。

（二）加快政府职能转变步伐，强化服务意识，提高办事效率。要彻底简化、规范办事程序，对政府部门职能职责范围内的事务，本着方便群众，服务企业的原则做到从优从快，服务到位，为非公有制经济发展开辟“绿色通道”。

（三）加快政府部门公共信息的传递。充分利用各种渠道和媒体，快速、准确地将国家和省、市有关产业政策、扶持政策及项目技术信息等有关信息提供给非公有制企业，使其在投资决策中降低风险，引导非公有制企业的投资方向，鼓励其发展高科技产业、出口创汇产业、环保产业，鼓励其投资于中小型基础设施和公共设施建设。

（四）保持非公有制政策的连续性。在政府和政府部门中开展创建信用政府活动，倡导各级干部以严格执行法律、法规，用足用活政策、优化开放环境，不在法律规定之外提供优惠政策，做出优惠承诺；要在政策、法规未禁止的区域内积极为企业发展创造有利条件，确保招商引资政策的连续性。

（五）规范市场秩序，为各类非公有制经济营造公平竞争的运营环境。使生产要素通过市场合理地配置，杜绝一切人为因素的干扰，在税收政策、土地政策、投融资政策、审批手续等方面，对内资（内地）和外资要一视同仁，采取非歧视政策，给予国民待遇，保证各种所有制经济在同等的条件下公平竞争。

（六）进一步拓宽对非公有制企业的进入领域，降低准入门槛。在明确划分鼓励、允许、限制和禁止类政策时，应当体现国民待遇和公平竞争原则，打破所有制界限，部门垄断和地区封锁。凡允许外商投资和国企进入的领域，都应当允许其他任何经济类型的进入（除国家有特殊规定的除外），在持股比例上也不应人为设限。非公有制科技型企业在科研项目申请、经费支持、课题投标、职称评定等方面享有与国有企业同等待遇。

（七）调整财税政策，认真清理和规范涉及非公有制企业的各种税费。1.完善税收政策，调整不公平税赋，对个体和私营企业要避免重复征收所得税，对尚处于创业阶段的中小企业要给予一定的税收支持，实行减免税政策。2.切实维护非公有制企业的合法权益。非公有制企业的财产权、知识产权、自主经营权和其他合法权益，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。各部门要严格限制对非公有制企业的检查、检验次数，严禁以任何理由和名义转嫁费用和负担。要全面推行“一家查账，多家认可”的办法，切实解决单项部署、多头指挥、重复检查问题，提高各种收费透明度，实行亮证收费。纪检、监察部门要建立投诉追究制度，坚决查处侵犯非公有制企业合法权益的案件，为非公有制经济发展创造良好的环境。

（八）积极发展适应非公有制经济需要的多层次现代金融体系和民间资本运营市场，逐步消除融资“瓶颈”。

1.打破国有独资商业银行高度垄断的局面，规范发展地方性中小金融机构。在合理布局和适度竞争原则下，有步骤地开放民间资本参与城市信用社、城市商业银行的重组改造，发展中小金融机构。

2.积极推进农村信用社改革，完善农村金融体系。

3.制定并完善鼓励非公有制中小企业的信贷政策，各级各类商业银行要把支持非公有制中小企业作为信贷工作的重要内容，制定有针对性的贷款政策和管理办法。

4.除继续发挥好已有担保机构的作用外，应积极鼓励民间资本组建信用担保机构，降低信贷风险，以增强银行对企业支持的信心。

5.出台切实政策，市区政府每年从非公有制企业上交地方财政收入的新增部分中，拿出20%作为非公制企业的发展基金。支持各种协会和行业组织发展合作基金会。

6.进一步引导广大非公有制企业研究和利用资本市场，提高资本运作能力，支持有条件的非公有制企业上市或发行企业债券，努力拓宽融资渠道。

（九）倡导诚信经营，建立在政府统一领导下的企业信用信息征集和整理、分类、公示机构。以工商部门现有的企业信用分管系统为依托，注入公、检、法等政法部门，税务、卫生、技监、海关等行政执法部门及金融部门对企业信用的评价信息，对我市企业进行全方位的信用评估，提高企业守信意识，提升我市企业集群的信用度和社会竞争力。

（十）加强非公有制企业家队伍建设。从各方面关心他们，教育和引导他们加强学习，提高素质。市委统战部、市工商联可以通过与非公有制企业联合举办形势报告会、培训班、各种讲座、请专家授课等活动，对全市有代表性的民营企业家进行定期培训，以此提高企业家自身的素质和经营本领。

（十一）要进一步鼓励非公有制经济参与国有企业改革，加快国民经济战略性调整，构建国有企业改制与发展非公有制经济互动的政策平台。鼓励私营企业通过收购、兼并、租赁等形式，实现低成本扩张，通过市场对资源的重新配置，不但充实和壮大非公有制经济的实力，而且解决国企改制的历史遗留问题，安置下岗人员，让更多的闲置资源发挥效率。

总之，应当尽快修订、完善《贵阳市促进非公有制经济发展办法》，废止《办法》中若干与现实状况不相适应的规定，为非公有制经济的发展创造一个良好的政策法规环境，是当前社会经济发展亟待探索和研究的重大问题，全市上下都要围绕贵阳市委、市政府《关于进一步扎扎实实发展非公有制经济的意见》的决策部署，关心和支持非公有制企业，使其在社会经济发展中发挥好应有的作用，从而进一步加快我市建设生态文明城市的步伐。