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关于贵阳市社区物质基础建设的调研报告 作者：民建贵阳市委
胡锦涛总书记今年2月19日《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》指出“要以服务群众为主题，增强社会服务功能，拓展社会服务领域，提高社会服务水平”，在和谐社会建设过程中，必须从建设和谐社区、和谐村镇入手，加强基层和谐社会建设。为了深入研究贵阳市社区物质基础建设的情况，2005年10月下旬至11月上旬，民建贵阳市委学习调研委员会“社区建设”课题组对我市云岩、南明这二个中心城区和郊区——白云区的社区物质基础建设情况进行了专题调研，掌握了大量资料，结合贯彻落实中共贵阳市委[2005]13号文件精神，对作好社区建设工作特别是打牢社区的物质基础有了一些认识和思考。 一、我市当前社区物质基础建设和社区资金的来源情况 1、贵阳市社区建设的现状 我市现有街道办事处37个、社区居委会426个，平均每个社区有居民2000户左右。全市共建立37个街道党工委，297个社区党组织，其中，社区党委1个，党总支14个，党支部282个。2003-2004年，作为市委市政府的十件实事之一，全市共投入资金2400多万元，用于解决我市社区居委会办公用房、老年星光计划等。社区基础设施建设得到进一步加强，建成一大批社区公共基础设施，我市社区服务中心已发展到78个，便民利民服务网点6956个，社区商业网点176个，社区卫生服务中心165个，老年星光之家70多个，现代老年公寓10多家，社区自愿者队伍110多支。2005年开发了“贵阳市社区信息管理软件”在全市投入使用。为形成市、区、街、社区一体的社区服务网络，建立了贵阳市社区服务呼叫系统，9月1日已正式启动，免费为市民提供服务信息。具体在云岩区,解决了全区81个社区居委会办公用房,使原来的121个社区居委会办公用房的平均面积由50㎡增至77㎡。在南明区，136个社区拥有办公房总面积13000余㎡，其中200㎡以上的有4个，200㎡—150㎡的有7个，150㎡—100㎡以上的有40个，100㎡—80㎡的有31个，另外还有54个社区办公用房面积在80㎡以下。该区先后在15个街道（共136个社区）建立了15个社区服务中心、95个社区卫生服务中心站点、7480个社区商业网点、3450个下岗再就业服务中心、家政服务中心、社区综合服务站等便民利民服务网点、19个老年星光之家、4个敬老院。 2、社区资金的来源情况 我市社区居委会的基础设施、办公、服务、活动用房等建设，在以各级政府投入为主的前提下，充分发挥区位及社区居民、单位结构等优势，采取灵活多样的形式，积极拓展社会各界的合作、捐助，在新建、扩建社区物质基础的同时，主要利用原街道居委会办公、活动、服务等设施，进行整合、调剂、改建以及置换、租赁等，基本上解决并保证了社区居委会的办公、服务、活动场所的要求。 经调查，从贵阳市委、市政府下发《关于推进社区建设加强城市基层基础工作的意见》（[2000]34号）文件实施至2005年底，上述三个区在居委会改社区的整合过程中，投入的基础设施建设资金分别是：南明区投入6449万元，其中，市民政部门投入1101万元，区政府投入5348万元；白云区投入约1亿元。云岩区单在2003—2004年，按3：2：2的比例，通过市、区、街三级匹配的方式，共投入资金1640.6 万元。调查表明，我市社区物质基础建设资金的来源渠道单一，各城区政府及街道办事处，承担了城市居委会改社区工作中物质基础设施建设资金投入的主要任务，区及街道普遍反映财政及建设资金投入压力较大。同时，区政府与各街道的资金投入比较模糊，难以细、量化。 二、当前的资金来源模式存在的缺点和不足，影响和制约了社区的建设 （一）物质基础建设投入资金缺乏。 首先，社区基础设施建设资金的投入主体是市、区财政（主要是区级财政）。市财政每年都核拨社区建设专项经费，各城区也多方筹措资金加大对社区整合工作和基础设施建设的投入，但由于社区整合涉及面广，社区基础设施项目建设涉及每一个新整合的社区，动辙几十、上百万资金的巨大投入。而且，对于已经建成的社区服务设施不仅没有产生经济效益，政府还不断贴出资金予以支撑，因此各区财政开支捉襟见肘现象突出，也不可避免，比如白云区，通过与2000年所定的五年投入计划相比，现在社区建设资金缺口就达1000余万元。其次，国家、省、市有关部门对社区建设项目的补助、扶持资金十分有限，且往往只是对达标、示范社区的“锦上添花”，真正解决部分社区无办公、无活动场所的“雪中送炭”情况极少。第三，各区鉴于自身的财力困难，有时将扶持社区工作经费和基础设施建设项目资金“打折扣”或转嫁街道，造成社区基础设施建设写在报告上，留在领导和财政局的承诺上，资金不仅不足还难以到位。第四，我市街道尤其是社区的自身造血功能严重不足。其一是大部分社区的工作班子创业、创收观念缺乏，办法不多；其二是社区资源匮乏，尚无法造血和自收自支，更无从谈及基础设施项目自建。 (二)基础设施建设规模不足，配套项目不齐。 第一，原居委会基础上整合的社区基础设施建设规模先天不足。新社区一般又由几个旧居委会整合形成，原有的办公会址、活动场所存在地域因素和产权未理顺、租借、危旧房等多种困扰，造成新社区工作人员增加、居民人数倍增，而办公、活动场所反而分散、下降的情况。第二，新建达标的社区只是少数。我市社区整合中基础设施新建的规模面积所占比重不大，尽管其建设规模具有一步到位的优势，但在社区的覆盖面上只是少数。第三，社区基础设施扩建遇到不少麻烦。扩建和完善是整合社区基础设施的主要手段和普遍性的任务。由于历史的各种原因，目前全市社区基础设施建设中通过扩建实现的比例并不高，分析其原因主要有：(1)资金无着落。(2)土地使用困难（有的社区有空地，但规划、土地、建设部门各有规定；有的社区筹到资金，但辖区内无地；有的共建单位愿提供土地，但存在产权问题等等）。(3)涉及旧城改造、城市道路规划等，不敢扩建。第四，靠租赁、借用、置换等方式实现社区办公会址用房的仍占一定比例。由于社区的工作经费有限，只能租借几间甚至一间的房间权作会址、办公使用。 通过调研发现，我市整合后城市社区物质基础设施的整体水平还比较低，相当部分社区的基础设施建设不全，无活动场所，甚至无办公会址，基础设施建设的资金、场地短缺现象比较突出。尤其是各社区间存在着物质基础条件发展不平衡的问题，如，白云区所辖的龚家寨办事处、艳山红办事处由于依托大型企业、房地产开发和地方政府投入等的原因，物质基础建设日趋完善，该办事处已全部实现了社区办公用房不少于200m²，个别已达800m²；一区一警，一警一室；90%的卫生服务已进社区。而该区的大山洞街道办事处人口密集，地方政府在解决其物质基础建设的同时还要负担过重的下岗人员就业及温饱等问题；都拉营办事处因在贵阳车辆厂内，办公条件设施差，并且已经老化，地方财力有限、企业又难以顾及，物质基础建设难以跟上。在云岩区，由于街道、社区所处不同地域和各地的经济发展状况有差异等方面的原因，一般情况是，经济发展较好或者处于城区和市中心的街道、社区，物质基础条件就好；而经济发展较差或者处于城郊结合处的街道、社区，物质基础条件就差。 从基层反映的情况来看，社区工作投入保障机制不健全，制约了社区工作开展所必须的场所、人员、资金等问题仍然没有得到很好解决。街道领导重视力度不够，社区协会开展活动的经费受到了限制。由于没有经费，对群众开展宣传、服务、活动工作少，群众工作基础差。从我市社区建设的实践看，社区的硬件设施建设相对滞后，基础较差。主要原因一是受我市的经济发展大环境所限，每年的财政收入有限，各项支出繁多，向社区投入的财力、物力就不足；二是计划经济时期政府、企事业单位承担了大部分社会服务职能，国家投资兴建的一些服务设施主要集中在企事业单位行业内部。三是街道、社区覆盖的区域点多面广，特别是部分处于城郊的社区的基础设施条件存在先天不足的问题，单依靠区政府的财政投入，的确资金缺口非常大。如南明区，目前还有54个社区居委员会的办公用房达不到80 m²，仅解决这一问题，初步预算的建设经费就需千余万元。 三、关于社区投入机制创新的几点建议 加大对社区建设的投入，应当认真解决好社区建设中社区居委会办公用房、公共服务设施、充实社区工作力量、资金投入等实际问题，为社区建设和发展营造更好的环境。因此，社区的物质基础建设成了社区建设深入发展的瓶颈。胡锦涛总书记《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》中指出“要深入研究社会管理规律，加强社会管理体制的建设和创新”。十一五规划提出“制定和完善促进服务业发展的政策措施，积极发展社区服务等需求潜力大的产业。”中共贵阳市委 “关于进一步推进社区建设的意见”（ [2005]13号文件）也提出了“逐步建立与经济社会同步发展的投入机制，解决社区建设的资金投入和为社区建设的可持续发展奠定必要的物质基础。积极探索建立多元化的投入机制”。我们认为，要突破这一瓶颈的障碍，必须要把着力点放在社区投入机制创新的工作上来，建立健全适合我市的社区投入新机制，加大社区物质基础建设的力度，打牢必备的社区建设物质基础。 （1）学习、吸收和消化省外的先进经验，尽快制定、出台我市有关建立社区多元化投入创新机制的措施和办法，实行优惠政策，让利于民，鼓励市内外区内外、各所有制领域、各行业的各类主体和参与者敢于积极投入社区物质基础建设。 （2）盘活存量、充分挖掘现有资源：从目前的情况看，资金短缺将是长期困扰社区发展的大问题，因此必须对已经建成的社会资源进行充分利用，这符合建设“节约型社会”的方针。针对原兴建完成的各类服务设施、资源主要集中在企事业单位内部，闲置严重、向社会开放程度很低、社会化程度有待提高的现状，应当由政府有关部门和企事业单位共同对这类资源进行全面的摸底、调查。凡是属于政府投资兴建的资源应当按属地原则交给街道、社区管理，向社会开放。 （3）引导和鼓励投入形式的多元化。在逐步建立和完善社区投入机制工作中，除了资金、实物这种物质的、常规的投入形式外，还应当引导和鼓励利用非物质的投入形式，如智力、土地使用权，知识产权或者其他财产权利等的新型投入形式，尽可能激活各种物质和非物质形式的社会资源参与投入。 （4）建立社区组织正常运转专项补助机制。一是政府投入机制。政府投入机制是社区建设的主渠道，关键是各级政府应当把所需资金列入当地社会事业发展规划，纳入同级财政预算，用政府投入来引导部门投入和社会力量的支持。二是部门投入机制。各级党委、政府的相关职能部门承担着推进社区建设的任务，按照“服务基层、费随事转”的原则，各职能部门应当加大对社区建设的投入力度，今后应当把向社区投入列为对相关职能部门的目标考核内容。 （5）积极探索政府倡导资助、社会力量积极参与社区建设的社会化发展新型社区的路子，促进社区投入机制和运行机制的创新。鼓励社会力量赞助，举全社会之力投入社区物质基础建设是省外社区建设的成功经验。可以利用名人效应，争取有社会地位和有影响的名人为社区献计献策，募集资金。通过政府倡导、舆论宣传、出让冠名权、立功名碑牌等形式，组织动员热衷于社会福利事业的企业家、个体业者，为社区建设出资出力。 （6）要克服街道、社区间物质基础条件长期发展不平衡的问题，缩小社区物质条件的差距。十一五规划提出了“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”的方针，因此，在对社区建设的投入上，必须要注意向物质条件差、基础薄弱的街道、社区倾斜，适当地加大这部分资金投入。既要创建“精品社区”，也要解决众多非“精品社区”的实际困难。
（7）在社区建设的常规阶段，各部门要结合各自的职能，建立社区建设的长效投入机制，民政部门负责扶持社区服务相关设施的建设；卫生部门负责扶持社区卫生服务站的建设；文化、体育部门负责资助社区文化、体育场所和体育设施的建设；公安部门在人员、工作进社区时，要相应地投入，解决其办公场地和经费问题。在重点推进社区基础设施建设阶段，应当借鉴黑龙江四平、鹤岗等地“包建社区建设”的经验，视其部门的财力，可以一个部门包建一个或者几个社区，也可以几个部门合建一个社区，重点解决社区硬件设施建设。
2005年11月17日
参考文献、文件： [1] 贵阳市政协：《和谐之基——贵阳市社区状况调查与对策研究》，贵州人民出版社 2005年 [2] 南明区社区建设指导委员会：《“南明区社区建设工作总结表彰暨创建星级精品社区动员大会”文件资料汇编》，2005年6月 [3] 《贵阳市社区建设基本情况汇报》，2005年11月8日
[4] 《贵阳市社区建设基本情况汇报》，2005年10月10日 |