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● 石亚平
作为调节个人分配，增加国家财政收入，平抑地区之间、城乡之间、行业之间分配不公、抑制社会两极分化，维护国家稳定的个人所得税，自1980开征以来，从10多万元起到2003年度已迅速增长到1417亿元，成效可谓不菲。 然而，由于我国个人所得税起步较晚，立法时期经济发展状况局限，导致现行的个人所得税税基偏窄，不能适应收入多渠道，收入多样化，收入多方式的社会经济发展要求，加之公民普遍纳税意识不高，主动性差，个人所得税征管手段仅限于源泉控制，代扣代缴与随流转税征收的简单方式，缺乏公民纳税申报体系，缺乏税务、银行、海关、工商及各企业事业用人单位信息共享，缺乏敏捷的现代化电子监控系统，使大量非职务、非单位、非工资性的高收入者的灰色收入、民营企业老总的经营所得成为个人所得税的纳税死角，导致标志社会财富两极分化程度的基尼系统一路飚升，大大超过了国际公认0.4的警戒线，严重地影响到公平税负，调节分配、增加财政收入、抑制两极分化，确保社会稳定的立法宗旨。本文就个人所得税进一步健全完善，改变较为落后的征管模式的方式与措施，及早建立公民纳税申报体系，完善个人所得税的征管机制等提出几点思考，供各级政府及有关部门参考。 1、拓宽税基、降低税率、实行综合与分类征收，调整起征点、扣除率，适时开征赠与税、遗产税。
正确选择税制模式，改变现行的分类征收，实施综合分类混合征收，将个人所得全部或大部分收入纳入个人所得税征管范围，以扩大税基，改变目前税基偏窄的现状，根据目前社会经济发展现状，应当将民营企业主经营所得中用于个人与家庭消费纳入个人所得税征税范围，纳税人不能如实申报，税务机关有权核定其经营所得中的消费数额。将工资薪金、劳务报酬、个体劳动者经营收入等项合并征收，使劳动性为主的收入成为一体，避免因收入性质难以界定而造成征纳分歧。 适时开征赠与税、遗产税，使个人收入分配得到更为全面的调整，较为有利，目前我国相当一部分民营企业家已经逐步步入中老年，接近退养年龄，他们的企业及家庭财产通过继承与馈赠方式，转让给子女及亲朋好友，开征赠与税与遗产税对调节这部分财富转移，抑制深层次的两极分化，完善个人收入所得调节，很有必要，但要设立保护性的起征点，将广大人民群众小额生活资料赠与、继承隔离在保护圈内。 2、建立公民纳税申报体系。 建立公民纳税申报体系是防止偷逃个人所得税的必要方式，目前代征代扣源泉控管随税征收的个人所得税征管方式因税务机关人员、装备、素质等因素制约显得很不全面，漏洞很多，建立公民以身份证号相统一的个人纳税申报体系，公民每年度申报个人所得，这不仅有利于加强个人所得税征管，严防偷逃，增加财政收入，公平税负，调节分配，抑制社会两极分化，而且有利于党和国家全面建立廉洁高效的公务员队伍，防止腐败蔓延，打击经济犯罪，同时与国际个人所得税征管方式接轨。 我国个人所得税与发达国家相比，总体上比较低，并且存在着很大的地区差距，城乡差距，在全体公民中建立纳税申报体系目前没有这个必要，也没有可能，但对大中城市的国家机关、企事业单位、医院、学校、银行、保险、海关、电力、电信、证券、石油石化、烟草、航空、铁路、水运、公路、房地产、供水供气等行业以及审计、会计、税务师、演出团体、民营企业、各类承包、租赁商等中介机构和企业中的公民逐步实行公民个人申报纳税体系，全面监控个人收入所得，是非常必要的，应当通过立法，尽快推行。 3、建立跨行业、跨地区的公民收入监督信息共享体系，有效地对公民收入所得进行监督。 目前个人所得税征收管理除了对工资性、职务性、单位性稳定的显性工薪收入、银行股息、个体工商户经营所得实行有效监控管理之外，对公民的非工资、非职务性、非单位性、隐性收入基本处于失控状况，特别是对富有阶层的高收入更是无能为力，其中一个重要的原因就是缺乏公民收入监控信息体系，建立跨地区、跨行业的公民收入监控计算机网络体系，单靠税务部门一家是无法完成的，税务部门必须与财政、工商、银行、海关、公检法、文化、教育、医院、运管、电信、电力、卫生、房地产一切有支付行为的企事业单位、团体、中介机构共建一个公民个人收入信息计算机网络体系，以达到税务、银行、工商及公检法司、等行政执法部门、金融部门对个人收入实施全程监控，使税务部门对个人所得税征收，公民据实申报、打击偷逃税，工商司法部门查清公民财产状况成为现实。 4、尽决建立公民信用制度，切实实行个人实名帐户。 应该肯定，公民个人收入不管是显性收入，还是隐性收入最终都将形成货币存入银行，形成房屋、汽车等多种消费品，形成各类证券、债券，形成各类企业的股份进行投资，这些资金投入与转换绝大多数都必须经过银行、工商、房地产部门，因此实行个人实名帐户，将工资薪金、福利、股息红利以及其他隐性收入以实名方式开户，很有必要。实名开户在2000年虽已实行，但仅是初步的，很不完善，目前一个人可以在多个银行开户，可以使用完全不同的多个帐户，给监督管理带来了很大的困难，实行公民信用制度，可以考虑将公民的证号纳入身份证登记号，银行储蓄帐号统一，做到全国统一，一人一号，终身不变，以便国家能够为公民个人收入进行全面监控，同时国家尽快建立公民信用制度的法律法规，用法律的形式对公民个人帐户体系，个人社会信用记录，个人信用档案管理级别评定，个人信用主体的权利与义务及行为作出法律性规范，在全国范围内逐步建立起完善的公民信用制度，以便作为国家机关、企事业单位考查用人的重要依据。 5、建立强有力的协税护税网络。 对个人所得税实施全面征管，税务部门单打独斗是难以实现的，它必须得到全社会的大力支持，客观上形成一个无所不在的协税护税网络体系，方可实现个人所得税较为全面征管，防止个人所得税大量偷逃流失，目前税务部门的协税护税网络体系很不完善，很不全面，不能有效地发挥协管监督职能，税务部门应当在工商、银行、海关、公检法司、文教、卫生、城建城管以及一切有支付能力的机关单位、事业、企业、中介机构、团体及街道地区的基层政府形成强有力的协税护税网络体系，用法律的形式将协税护税单位与个人的权利与义务固定下来，在一定的时期内对检举偷税有功者实行重奖，将偷逃税者置于广大的社会监督之中，那么公民自觉申报纳税将逐步成为可能。 6、加大税务部门的执法刚性，做到奖惩分明。 目前，个人所得税偷逃面广，偷逃数额巨大，其中一个极为重要的原因是税务机关执法不严，奖惩不分明，使偷逃税成本远远小于纳税成本，导致偷逃税成为致富捷径，成为社会趋之若鹜的好东西，因此加强执法刚性，加大对偷逃个人所得税的打击力度显得十分必要，税务机关在国家税收征管法的框架内，对执法刚性，对偷逃税者惩处上作出一些补充规定，对那些查实有据处于社会高端的巨额偷逃税者，不能满足于补征税款、罚款，应当根据刑法及时移送司法机关依法惩处，并将其偷税行为公诸社会，使之成为偷税黑名单上一员，以达到查处一批威摄一片的目的。同时对公民诚信申报纳税者应当以法规的形式固定给予一定的减成征收作为奖励，将其个人纳税业绩记录在案，作为计发社会退休养老金、享受免费医疗服务及其它社会福利的重要依据，为国家贡献多者，享受社会服务从优，使偷税成本大于纳税成本，偷逃者成为社会唾弃之人，逐步形成一个良好的社会诚信纳税风尚。 7、进一步完善个人所得税代征代扣制度。 在我国，代征代扣源泉控管是个人所得税主要征管方式，这一方式就是在公民纳税意识很强的西方国家，也是个人所得税的主要征管方式，因此加强源泉控制进一步完善代征代扣制度极为重要，加强代征代扣一是要注重代扣代缴义务人的资格审查，税务机关与代征代扣义务人必须签订明确的责任书；二是要对代征代扣义务人进行系统的个人所得税业务培训，增强代征代扣义务人的税收业务知识；三是税务机关定期对代征代扣义务人的代征代扣情况进行检查，督促其严格按照税法规定的权利与义务进行代征代扣工作。 8、加强对税务执法人员的法制意识，业务知识的教育，提高征管能力。 有了好的政策法规，必须有好的执法队伍，较高的执法能力方能使政策法规得到贯彻实施，在繁杂的税收工作中，绝大多数税务人员能够按照税法赋予的权利与义务，不折不扣地进行征管执法，但也存在一些税务干部法制观念不强，业务水平不高，征管检查纳税人税收时马虎行事，高税低收，收人情税，擅自减免，甚至帮助纳税人偷逃税收的问题，加强税务人员法制观念，提高执法水平，首先要对税务人员进行良好的法制及职业道德教育，从思想上具有较强的法制观念；其次是制定明细的执法责任追究制，一旦发现执法人员发生执法偏差、贪脏枉法、违法乱纪一追到底，严惩不贷；三是不断地以各种培训方式，完善更新个人所得税征管业务知识，提高其个人所得税的征管能力。 9、加快税务部门电子信息化进程，加强税务机关必要的装备，使之能适应不断发展税收征管工作需要。
应当肯定，目前税务机关的装备与上世纪80、90年代相比，有很大程度的提高加强，但不少地区的税务机关使用手工开票，无法利用电子网络对纳税户进行有效的监管，一些地区的税务机关人员少，征管区域广，税种多，税源小，不但缺少电子网络管理设备，交通工具也很缺乏，导致税收征管粗放。因此各级政府加强对税务机关经费支持，逐步解决税务机关必须的电子网络设备，为税务机关强化管理提供必要的物质条件。 |